Privremeni sporazum postignut 22. travnja 2026. između Vijeća EU-a i Europskog parlamenta o izmjeni Uredbe (EZ) br. 883/2004 i Provedbene uredbe br. 987/2009 donosi dalekosežnu reformu koordinacije sustava socijalne sigurnosti unutar EU-a. Olakšanja za službena putovanja idu ruku pod ruku sa strožim materijalnim i formalnim pretpostavkama za upućivanje radnika prema čl. 12. Uredbe 883/2004 u vezi s čl. 14. Uredbe 987/2009 u novom tekstu (n.t.) – a poduzeća i radnici koji svakodnevno prelaze granice između Hrvatske, Njemačke, Austrije, Švicarske i Lihtenštajna moraju razumjeti oboje.

Sljedeći podaci temelje se na konačnom tekstu kompromisa (dokument Vijeća 8387/26 ADD 1) i mogu se još promijeniti u pojedinostima u tijeku formalnog postupka donošenja (kada se u ovom članku koristi kratica n.t., ona se odnosi na taj tekst kompromisa).

I. Dosadašnji okvir i što se mijenja

1. Kako je funkcioniralo dosad

Temeljno načelo europske koordinacije sustava socijalne sigurnosti oduvijek je bilo jasno: na radnika koji unutar EU-a prelazi granicu primjenjuje se pravo samo jedne države članice. To načelo, utvrđeno u članku 11. stavku 1. Uredbe (EZ) br. 883/2004, u praksi znači da radnik koji je osiguran u svojoj državi podrijetla i privremeno radi u drugoj državi članici nije obvezan istovremeno plaćati doprinose u dvjema državama.

Upravo tome služi potvrda A1 – dokument kojim nadležno tijelo države podrijetla potvrđuje da radnik za vrijeme rada u inozemstvu i dalje ostaje obuhvaćen njezinim sustavom socijalne sigurnosti. U upravnoj praksi većine država članica potvrda A1 se de facto zahtijeva od prvog dana svakog prekograničnog angažmana, bez obzira na trajanje djelatnosti, iako tekst Uredbe 883/2004 to pitanje za kratka službena putovanja izričito ne uređuje. U praksi to za tisuće poduzeća godišnje predstavlja značajno administrativno opterećenje: svako službeno putovanje zaposlenika na konferenciju, seminar ili poslovni sastanak u inozemstvo u pravilu zahtijeva prethodnu prijavu i ishođenje potvrde.

Uz potvrdu A1, svako upućivanje radnika podliježe posebnim materijalnim pretpostavkama prema članku 12. Uredbe (EZ) br. 883/2004: poslodavac mora obavljati značajnu djelatnost u državi podrijetla, upućivanje ne smije trajati dulje od 24 mjeseca, a upućeni radnik ne smije biti poslan s namjerom zamjene druge osobe. Članak 14. stavak 1. Provedbene uredbe (EZ) br. 987/2009 propisuje da se na radnika neposredno prije početka upućivanja već mora primjenjivati pravo države podrijetla. Dosadašnja praksa Administrativne komisije polazila je od jednomjesečnog prethodnog osiguranja. Za radnike koji uobičajeno rade u dvjema ili više država potvrda je mogla biti izdana za dulja razdoblja – pri čemu konkretno trajanje ovisi o nacionalnoj praksi nadležnih tijela, a ne o roku izravno utvrđenom uredbom.

2. Što se mijenja

Privremeni sporazum o reformi donosi dvije asimetrične promjene: liberalizaciju s jedne strane i pooštravanja s druge.

a. Iznimka od obveze ishođenja A1 za određena službena putovanja

Reforma uvodi usko definiranu iznimku od obveze prethodnog podnošenja zahtjeva za potvrdu A1 za određena službena putovanja. Službenim putovanjem smatra se svaka vremenski ograničena djelatnost koja služi poslovnim interesima poslodavca, odnosno – za samozaposlene – poduzetnika, i koja nije usmjerena na pružanje usluga ili isporuku robe kupcu u inozemstvu. Privremeni sporazum izričito navodi: poslovne sastanke, konferencije, seminare, osposobljavanje te kulturne i znanstvene događaje. Reforma poznaje dvije kategorije iznimaka: (i) klasična službena putovanja (sastanci, konferencije itd.) – za njih otpada prethodni zahtjev za A1; te (ii) ostale djelatnosti u trajanju od najviše tri uzastopna dana unutar razdoblja od 30 dana – s istom iznimkom, ali uz potpuno isključenje građevinskog sektora.

Pri tome su odlučujuća dva ograničenja. Građevinski sektor u potpunosti je isključen iz iznimke za kratke djelatnosti. Pojam „građevinski sektor" odgovara Prilogu 6. Uredbe 987/2009 n.t. i obuhvaća osobito gradnju, preuređenje, obnovu, održavanje i rušenje, uključujući montažu montažnih elemenata. Potvrda A1 ostaje obvezna bez obzira na trajanje ili vrstu angažmana; jedino čista službena putovanja (npr. upravljački sastanak bez operativnog rada na gradilištu) mogu biti izuzeta. Osim toga, ukidanje obveze A1 ne znači ukidanje obveze dokumentiranja: poduzeća moraju na zahtjev nadležnog tijela moći dokazati da su ispunjene pretpostavke iz čl. 15. st. 1b. Uredbe 987/2009 n.t. (npr. svrha boravka, trajanje, odsutnost građevinskog sektora). Stoga bi sustavno vođenje interne dokumentacije o putovanjima (pozivnica, program, obračun putnih troškova itd.) trebalo biti standardna praksa. Za sve ostale prekogranične djelatnosti potvrda A1 i dalje se mora ishoditi prije početka rada u inozemstvu.

b. Stroži uvjeti za upućivanje radnika

S druge strane stoje tri bitne izmjene koje otežavaju pretpostavke za formalno upućivanje.

Prvo, radnik koji je primljen upravo u svrhu upućivanja mora biti osiguran u državi podrijetla poslodavca najmanje tri mjeseca neposredno prije početka upućivanja. Dosadašnje jednomjesečno prethodno osiguranje, utemeljeno na čl. 14. st. 1. Uredbe 987/2009 u vezi s praksom, produljuje se dakle na tri mjeseca i istodobno se izričito normira kao zakonski element bića za upućivanja prema čl. 12. Uredbe 883/2004. Ova promjena stoga se posebno tiče novo namještenih radnika koji bi trebali biti odmah upućeni u inozemstvo.

Drugo, sukladno čl. 14. st. 1a. Uredbe 987/2009 n.t., nakon kumulativnog iskorištavanja kontingenta od 24 mjeseca mora proći prekid od najmanje dva mjeseca prije nego što novo upućivanje iste osobe u istu državu opet bude obuhvaćeno čl. 12. i da osoba može ostati u sustavu socijalne sigurnosti države upućivanja.

Treće, za osobe koje uobičajeno rade u dvjema ili više država članica utvrđivanje mjerodavnog prava prema čl. 13. Uredbe 883/2004 ubuduće će se redovito vremenski ograničavati na 24 mjeseca; po isteku tog razdoblja pravna situacija mora biti obvezno ponovo ocijenjena (čl. 14. st. 10. Uredbe 987/2009 n.t.).

Jedina izmjena unutar ovog dijela reforme koja ide u smjeru olakšanja tiče se zamjene radnika: čl. 12. st. 2a. Uredbe 883/2004 n.t. dopušta zamjene, pod uvjetom da ukupno vrijeme svih upućenih osoba na istom projektu ne prelazi 24 mjeseca te da su ispunjene ostale pretpostavke iz čl. 12. Ciljana zamjena isključivo radi zaobilaženja granice od 24 mjeseca ostaje nedopuštena.

3. Vremenski okvir

Nova pravila još nisu stupila na snagu. Privremeni politički sporazum iz travnja 2026. još mora biti formalno izglasan u Vijeću EU-a i na plenarnoj sjednici Europskog parlamenta te objavljen u Službenom listu EU-a. Prema dostupnim informacijama o sadržaju sporazuma, odredbe o upućivanju trebaju se primjenjivati dvije godine nakon donošenja uredbe. Do tada se u potpunosti primjenjuju postojeći propisi. Uredba se izravno primjenjuje u državama članicama EU-a; za EGP (između ostaloga Lihtenštajn) potrebna je posebna odluka Zajedničkog odbora EGP-a, a za Švicarsku prilagodba Ugovora o slobodnom kretanju osoba.

II. Upućivanje radnika iz Hrvatske u Njemačku, Austriju, Švicarsku i Lihtenštajn

1. Trenutačno stanje – prije stupanja reforme na snagu

Kada hrvatski poslodavac upućuje radnika u Njemačku, Austriju, Švicarsku ili Lihtenštajn, potvrdu A1 izdaje Hrvatski zavod za mirovinsko osiguranje kao nadležno tijelo države podrijetla. Upućeni radnik ostaje u hrvatskom sustavu socijalne sigurnosti – pod uvjetom da je upućivanje privremenog karaktera i da nije prekoračen kumulativni rok od 24 mjeseca prema članku 12. Uredbe (EZ) br. 883/2004.

Švicarska i Lihtenštajn nisu države članice EU-a, ali obje primjenjuju pravila koordinacije EU-a na temelju međunarodnih sporazuma; izmjene Uredbe 883/2004 stoga ne stupaju na snagu automatski, već tek nakon odgovarajuće prilagodbe sporazuma. Lihtenštajn je kao član Europskog gospodarskog prostora izravno vezan Uredbom 883/2004, dok Švicarska istu uredbu primjenjuje na temelju Ugovora o slobodnom kretanju osoba između EU-a i Švicarske.

Prema trenutačnoj upravnoj praksi, tijela tih država u pravilu zahtijevaju prethodnu potvrdu A1 za svaki radni boravak hrvatskog zaposlenika u navedenim državama – uključujući jednodnevne posjete poput sastanaka, sajmova ili konferencija. Poduzeća koja to ne poštuju izlažu se riziku sankcija: pri kontrolama odsutnost potvrde A1 može dovesti do retroaktivne primjene prava države zaposlenja i time do rizika od naknadnih zahtjeva i novčanih kazni; Uredba 987/2009 n.t. u tu svrhu jača uzajamnu administrativnu suradnju između tijela (pravila o naplati u Poglavlju III. Naslovu IV.).

2. Posebnosti Lihtenštajna

Lihtenštajn je najmanji član EGP-a i u nekoliko aspekata ima poseban položaj koji hrvatska poduzeća moraju imati na umu. Sloboda kretanja radnika prema Lihtenštajnu nije izjednačena s onom prema ostalim državama EGP-a: broj radnih i boravišnih dozvola godišnje je ograničen kvotama, a radnici koji ne žive u Lihtenštajnu mogu raditi kao granični radnici, što ima posebne implikacije za koordinaciju sustava socijalne sigurnosti.

Za upućivanje u Lihtenštajn nadležna je u pogledu potvrde A1 i mjerodavnog prava socijalne sigurnosti ustanova AHV-IV-FAK (lihtenštajnsko tijelo za socijalnu sigurnost – AHV/IV/FAK). Hrvatska potvrda A1 predočava se ovom tijelu pri kontroli. Za posebne situacije prekograničnog rada na daljinu (rad od kuće) Ured za zdravstvo može sklopiti sporazume o iznimkama prema čl. 16. Uredbe 883/2004. U praksi se oni, između ostalog, odnose na situacije u kojima udio rada u državi prebivališta iznosi između 25 i 50 %.

3. Što se mijenja za hrvatska poduzeća

Kada reforma stupi na snagu, hrvatska poduzeća moći će slati zaposlenike na poslovne sastanke, konferencije ili seminare u navedene države bez prethodne potvrde A1 – pod uvjetom da djelatnosti ne uključuju pružanje usluga ili isporuku robe kupcu. Za kratke posjete do tri dana unutar 30 dana iznimka se primjenjuje još šire.

Budući da Lihtenštajn kao član EGP-a Uredbu 883/2004 primjenjuje izravno, planirane izmjene trebale bi se u načelu primjenjivati na upućivanja u Lihtenštajn na isti način kao i na upućivanja u države članice EU-a – no to će biti potvrđeno tek nakon što Zajednički odbor EGP-a izmijenjenu uredbu formalno uvrsti u Sporazum o EGP-u. Za Švicarsku primjena će ovisiti o tome hoće li i kada bilateralni sporazum s EU-om biti ažuriran – što u ovom trenutku ostaje otvoreno pitanje.

Za formalna upućivanja uvjeti postaju stroži jednako kao i za ostale države odredišta: novo namješteni radnici ne mogu biti odmah upućeni ako su primljeni upravo u svrhu upućivanja – moraju proći tri mjeseca prethodnog osiguranja u Hrvatskoj. Nakon iskorištavanja roka upućivanja od 24 mjeseca postaje obvezan dvomjesečni prekid, što može zahtijevati restrukturiranje projekata ili rotaciju radnika.

III. Upućivanje radnika iz Njemačke, Austrije, Švicarske i Lihtenštajna u Hrvatsku

1. Pravni okvir za ulazak na hrvatsko tržište rada

Kada poslodavci iz Njemačke, Austrije, Švicarske ili Lihtenštajna upućuju radnike u Hrvatsku, primjenjuje se Zakon o upućivanju radnika u Republiku Hrvatsku i prekograničnoj provedbi odluka o novčanim kaznama ("ZOUR"). Strani poslodavac sa sjedištem u državi članici EU-a, državi EGP-a ili Švicarskoj Konfederaciji obvezan je prije početka upućivanja elektroničkim putem podnijeti izjavu o upućivanju nadležnom tijelu državne uprave nadležnom za inspekcijske poslove u području rada i zaštite na radu (članak 19. Zakona). U praksi je to tijelo danas Državni inspektorat – koji je u okviru reorganizacije nadzornih tijela od 2021. preuzeo te nadležnosti. Koordinacijska uredba 883/2004 uređuje isključivo pravo socijalne sigurnosti; obveze prijave prema Direktivi o upućivanju radnika i nacionalnom pravu o upućivanju (kao što je hrvatsko pravo) ostaju time nedotaknute.

Za radnike upućene iz navedenih država potrebna je potvrda A1 koju je izdalo nadležno tijelo u državi podrijetla – na temelju prava EU-a, Sporazuma o EGP-u ili bilateralnih sporazuma sa Švicarskom. Sukladno članku 21. stavku 3. ZOUR, ta potvrda mora biti dostupna na radnom mjestu ili drugom jasno određenom i dostupnom mjestu u Republici Hrvatskoj, zajedno s preslikom ugovora o radu, obračunom plaće, evidencijom radnog vremena i dokumentacijom o zaštiti na radu.

2. Posebnosti za radnike iz Lihtenštajna

Za razliku od radnika iz Njemačke, Austrije ili Švicarske, upućivanje radnika iz Lihtenštajna relativno je rijetka pojava – no nije zanemariva u sektorima kao što su financijske usluge, precizna industrija ili savjetodavne usluge, u kojima lihtenštajnska poduzeća imaju snažnu međunarodnu prisutnost. Za te radnike vrijede ista pravila kao i za ostale radnike iz EGP-a: potvrda A1 ustanove AHV-IV-FAK Lihtenštajna predočava se pri ulasku na hrvatsko tržište rada, a minimalni uvjeti rada prema hrvatskim propisima moraju biti zajamčeni za cijelo trajanje upućivanja sukladno članku 6. ZOUR.

3. Što se mijenja za poduzeća koja upućuju radnike u Hrvatsku

Reforma donosi iste izmjene kao i za sva ostala upućivanja unutar EU-a i EGP-a. Za službena putovanja u Hrvatsku – posjete partnerima, sajmovima ili poslovnim konferencijama – iz države podrijetla više neće biti potrebna potvrda A1, pod već opisanim uvjetima i iznimkama. Za Švicarsku i ovdje ostaje otvorenim pitanjem kada i na koji način će nova pravila biti preuzeta u bilateralni sporazum.

Za formalna upućivanja pri projektima ili dugoročnim narudžbama u Hrvatskoj uvjeti postaju stroži: radnik kojeg strani poslodavac prima upravo u svrhu upućivanja mora tri mjeseca prethodno biti osiguran u državi podrijetla; projekti koji prelaze kumulativnih 24 mjeseca zahtijevaju dvomjesečni prekid ili promjenu mjerodavnog prava; a zamjena radnika na tekućim projektima postaje fleksibilnija, pod uvjetom da ukupni rok nije prekoračen.

Građevinski sektor zaslužuje posebnu pažnju. Iznimka za kratke djelatnosti izričito se ne primjenjuje na operativne djelatnosti u tom sektoru: svaki radnik na gradilištu u Republici Hrvatskoj koji obavlja građevinske ili montažne poslove mora imati valjanu potvrdu A1 iz države podrijetla, bez obzira na trajanje angažmana. Sukladno članku 21. stavku 3. ZOUR, preslik ugovora o radu, obračun plaće, evidencija radnog vremena i dokumentacija o zaštiti na radu moraju biti dostupni fizički ili elektronički na gradilištu. Jedina moguća iznimka ostaje za čisto administrativna ili koordinacijska službena putovanja (npr. posjet nadređenog gradilištu bez operativnog rada), za koja se opća iznimka za službena putovanja može primijeniti i u građevinskom sektoru.

4. Praktična preporuka

Do stupanja novih pravila na snagu u potpunosti se primjenjuje dosadašnji regulatorni okvir. Za poduzeća iz Njemačke, Austrije, Švicarske i Lihtenštajna koja obavljaju poslovne aktivnosti u Hrvatskoj to znači: svaki boravak zaposlenika u Hrvatskoj u pravilu zahtijeva prethodnu potvrdu A1 i pravovremenu elektroničku prijavu Državnom inspektoratu; dokumentacija mora biti dostupna na radnom mjestu sukladno članku 21. ZOUR; a minimalni uvjeti rada prema hrvatskim propisima – uključujući naknadu za rad i uvjete zaštite na radu prema članku 6. istog Zakona – moraju biti zajamčeni za cijelo trajanje upućivanja.

Reforma će, kada stupi na snagu, olakšati kratka poslovna putovanja i kontakte, ali će istovremeno pooštriti uvjete za strukturirana, dugoročna upućivanja. Poduzeća koja se već sada pripremaju – dokumentiraju vrstu poslovnih aktivnosti, prate kumulativne rokove i vode evidencije o prethodnom osiguranju radnika – bit će u znatno boljem položaju kada nova pravila zaista stupe na snagu. Poduzeća ne bi smjela koristiti nove iznimke kako bi zapravo uslužno orijentirane radne angažmane etiketirala kao 'službeno putovanje'; reforma izričito naglašava da se zlouporaba treba suzbijati pojačanim kontrolama i uspoređivanjem podataka.

‍